El
Patrimonio CulturalCompetencia
concurrente en diferentes niveles de la administración pública
Armando
González Segovia
(Ponencia presentada en el
Seminario Introducción al Patrimonio Cultural,
Instituto de Cultura del Estado Cojedes,
San Carlos, 25 de mayo de
2002)
El
patrimonio cultural como competencia concurrente en la Constitución Bolivariana
y las leyes que rigen la materia
A través de estas notas se intentará clarificar un poco
cómo se establece la correlación nación-estado- municipio a través de las
normativas que rigen lo relativas al patrimonio cultural, a la luz de la
legislación venezolana vigente, considerando los últimos cambios de la Carta
Magna venezolana lo cual, indiscutiblemente, afecta las normativas existentes,
si coliden con la Constitución. Este es el motivo fundamental para no
considerar, de momento, los fundamentos establecidos internacionalmente,
principal y fundamentalmente, por la UNESCO y otros organismos, las cuales
tienen pleno vigor y vigencia por haber sido validamente suscritos por la
República —además que de ellos tratarán otros ponentes en el curso de este
taller—.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(versión publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.453 de la República
Bolivariana de Venezuela. Caracas, viernes 24 de marzo de 2000), establece en
el capítulo relativo titulado “Del Poder Público Estadal” lo siguiente:
Las materias objeto de competencias concurrentes serán
reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de
desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación estará orientada por los
principios de la interdependencia, coordinación, cooperación,
corresponsabilidad y subsidiariedad.
Los Estados descentralizarán y transferirán a los
Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en
capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos,
dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder
Público. Los mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento
jurídico estadal (Artículo 165)
Dejando claro cuales son los principios que orientan las
materias objeto de competencias concurrentes, entre los cuales se definen:
1.- Interdependencia,
2.- Coordinación,
3.- Cooperación,
4.- Corresponsabilidad y
5.- Subsidiariedad
La interdependencia platea la necesaria relación
entre los distintos niveles de la administración pública, esto es, el poder
nacional, estadal o estatal y el municipal deben establecer niveles y cuotas de
participación, pasando, de esta manera, a otros principios como lo son los de coordinación
y cooperación entre ellos. Estos nexos generan, a su vez, la corresponsabilidad,
lo cual implica que no es solamente la nación, el estado o el municipio quien
debe gestionar, financiar y, en líneas generales, hacer una labor determinada,
sino que compete y corresponde a todos los niveles.
El principio de subsidiariedad es necesario
bosquejarlo un poco más. La palabra proviene de subsidio. Este concepto se basa
en que la Nación es subsidiaria con respecto a los estados regionales y éstos
respecto a los municipios. Este concepto de subsidiariedad es necesario
estudiarlo a profundidad, ya que resulta clave para entender las propuestas de
desconcentración y descentralización del poder. Esta palabra, calificada de
mágica por el doctor Gustavo Linares Benzo, representa el sistema
descentralizado más agresivo, la cual fue expresamente eliminada de la
constitución de 1961, por el empeño que existía de centralización del poder.
El doctor Linares Benzo en el foro realizado en el
Palacio del Consejo Legislativo del Estado Cojedes el 16 de octubre del año
2000, organizado por el Consejo Legislativo conjuntamente con la Comisión de
Estado designada para la redacción de la Constitución de ese Estado, expresó
respecto a la subsidiariedad los siguientes aspectos de importancia, los cuales
permiten bosquejar algunas nociones que no están del todo claras, cuando se
estudia el proceso de descentralización:
Después de esta innovación tan importante que ha hecho la
Constitución de 1999, respecto a las leyes de bases y las leyes de desarrollo,
esta Constitución incluye una palabra que me atrevo a calificarla mágica, que
además fue expresamente eliminada de la Constitución de 1961, por lo cual hay
que entender que aquí obra con todas sus fuerzas. Esa palabra mágica es la
subsidiariedad. Esa palabra tiene una carga jurídica y técnica gigantesca
que define, por ejemplo, a la Unión Europea, al sistema Federal Alemán, al
sistema Federal Español, y que fue expresamente eliminada por la Constituyente
de 1961. Hay que entender, por tanto, que el Constituyente de 1999 ha optado
por el sistema más agresivo de descentralización que conoce la doctrina. Es
decir, un sistema federal subsidiario.
Posteriormente, Linares procedió a explicar en que consiste el
principio de subsidiariedad y su importancia para el proceso de
descentralización en las materias de competencias concurrentes:
Debe entenderse por Subsidiario,
como ustedes conocen bien, que todas aquellas competencias que puedan ser
desarrolladas por los Estados, no pueden ser desarrolladas por el Poder
Nacional. La Nación sólo puede actuar de manera subsidiaria cuando el
estado Cojedes, el estado Portuguesa, el estado Lara, el estado Guarico no
pueda desarrollar las competencias de que se trata. Esta palabra, insisto,
le da una intensidad nunca vista al proceso de descentralización en nuestro
medio y debe ser también aprovechada a la hora de redactar tanto la
Constitución del Estado como estas leyes de competencias concurrentes y, me
atrevería a proponer, al menos, las de: Educación, Cultura y Salud, las cuales
deben ser objeto —como sugiero del modo más humilde—, de la máxima
concentración energías de este Consejo Legislativo y de todos los Poderes
Públicos y Sociales del Estado, porque de esa manera podrán desarrollar de
forma acorde con las necesidades del Estado, estas competencias decisivas en la
vida regional.
Este principio de subsidiariedad de las materias de
competencia concurrente a la Nación, a los Estados y los Municipios, entre las
cuales se encuentran, según el artículo 4 de la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Trasferencia de Competencias del Poder
Público (1989), la planificación y promoción del desarrollo integral, la
protección a la familia y al menor; “la educación, en los diversos niveles y
modalidades del sistema educativo, de acuerdo con las directrices y bases que
establezca el poder Nacional; la Cultura en sus diferentes manifestaciones, la
conservación de sus obras, objetos y monumentos de valor histórico o
artístico”; el deporte, la educación física y la recreación; los servicios de
empleo; Formación de recursos humanos, entre otras. Sobre estos temas
volveremos posteriormente.
La misma Constitución de 1999, plantea en el capitulo
“Del Poder Público Municipal”, que:
La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que
los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y
grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa
demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo:
La transferencia de servicios en materia de salud,
educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente,
mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreas
urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de
servicios públicos. A tal efecto, podrán establecer convenios cuyos contenidos
estarán orientados por los principios de interdependencia, coordinación,
cooperación y corresponsabilidad (Artículo 184).
Lo cual equivale a la transferencia de los servicios citados
a los Estados y los Municipios, descentralizándolo a las comunidades y grupos
vecinales organizados, entre los cuales se encuentran cultura y educación,
ratificando los principios citados en el artículo 165.
En el capítulo dedicado a “los Principios de Seguridad de
la Nación”, refiere que es estratégico para la Nación el cabal funcionamiento
del principio de la corresponsabilidad en los ámbitos económico, social,
político, cultural, geográfico, ambiental y militar.
La seguridad de la Nación se fundamenta en la
corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil para dar cumplimiento a
los principios de independencia, democracia, igualdad, paz, libertad, justicia,
solidaridad, promoción y conservación ambiental y afirmación de los derechos
humanos, así como en la satisfacción progresiva de las necesidades individuales
y colectivas de los venezolanos y venezolanas, sobre las bases de un desarrollo
sustentable y productivo de plena cobertura para la comunidad nacional. El
principio de la corresponsabilidad se ejerce sobre los ámbitos económico,
social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar (Artículo 326).
Sin embargo, en las “Competencia del Poder Público
Nacional” se reserva a la nación “La legislación en materia de derechos,
deberes y garantías constitucionales (...) la de propiedad intelectual,
artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico (...)”
(Artículo 156, parágrafo 32).
Esto puede interpretarse, previa la lectura del artículo
165 de la Constitución, que la nación se reserva la facultad de elaborar las
Leyes de Base, para el patrimonio cultural, mientras que los Estados y
Municipios deben realizar las leyes de desarrollo que se orienten por los
principios de la interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad
y subsidiariedad.
Entre las pautas que norma Ley Orgánica de Régimen
Municipal (Gaceta Oficial N° 4.109 de
fecha 15 de junio de 1989), se encuentra como “Competencia del
Municipio”, las siguientes materias: Arquitectura Civil, nomenclatura y ornato
público; Protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental;
Organizar y promover las ferias y festividades populares, así como proteger y
estimular las actividades dirigidas al desarrollo del turismo local;
Actividades e instalaciones culturales y deportivas y de ocupación del tiempo
libre (Artículo 36, parágrafos 5°, 10°11°,17°)
La “Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural”
(Gaceta Oficial Nº Extraordinario 4.623, de fecha 03 de septiembre de 1993), es
la principal norma jurídica que rige la materia del patrimonio cultural,
después de las leyes citadas —si se considera la pirámide de Kelsen— y en ella
se establece la creación del Instituto del Patrimonio Cultural, conocido por
las siglas IPC, el cual tiene por objeto la identificación, preservación,
rehabilitación, defensa, salvaguarda y consolidación de las obras, conjuntos y
lugares de interés cultural y, para el cumplimiento de su objeto, “el Instituto
establecerá la coordinación necesaria con los Estados y Municipios de acuerdo
con lo establecido por la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público” (artículo 8°).
Plateando que sus atribuciones serán ejercidas tomando en
cuenta la coordinación necesaria con los Estados y los Municipios (artículo
10°), estableciendo que “Sin perjuicio de las atribuciones propias de los
Directores de los museos nacionales, estadales o municipales, no podrá
ejecutarse ningún trabajo de reparación, restauración ni cambio alguno que
desvirtúe y desnaturalice el sentido y concepto original de los bienes”
(artículo 26°),
Esta ley ratifica la potestad de las gobernaciones de los Estados y las
municipalidades para establecer servicios de protección y defensa de los bienes
culturales ubicados en su territorio y que llenen las condiciones establecidas
en el artículo 6° de esta Ley, es decir del Patrimonio Cultural de la República
a los efectos de esta Ley, está constituido por los bienes de interés cultural
así declarados que se encuentren en el territorio nacional (artículo 43°).
Asimismo, podrán adoptar las medidas destinadas a su
salvaguarda, siempre que en los procesos de restauración y revitalización de
dichos bienes, se cumplan las previsiones de esta Ley, sus reglamentos y las
normas y procedimientos que dicte el Instituto del Patrimonio Cultural.
El Instituto del Patrimonio Cultural suscribirá convenios con las
instituciones públicas o privadas, nacionales o internacionales, cuyo objeto se
relacione con el Patrimonio Cultural a fin de desconcentrar las ejecuciones de
sus programas y utilizar la capacidad instalada y la experiencia de dichas
instituciones.
Como puede observarse, no existe contradicción entre los
diferentes niveles de legislación y las pautas para generar una política
integral de protección, promoción y conservación del patrimonio cultural en los
diferentes niveles de la administración pública.
¿Quién debe custodiar del patrimonio cultural municipal?
Según la LORM, en el (artículo 187), “En cada Municipio
habrá un Cronista, cuyas funciones y requisitos de idoneidad para el ejercicio
del cargo, se establecerán en la Ordenanza”. Es posible que, para que en los
Municipios exista una persona capaz de acudir a las instancias pertinentes
cuando haya peligro de destrucción del patrimonio cultural, debería ser éste el
encargado de realizar este trabajo.
Sin embargo, la ley es muy vaga respecto a las
actividades, competencias, deberes y derechos, de este funcionario, creando un
vacío donde no se establecen pautas, ámbitos de competencias ni límites. La
actividad en el estudio del desempeño de diversas personalidades que ejercen
este cargo, nos indica, además, que los niveles de formación son muy diversos
y, del mismo modo, las atribuciones y su impacto social. Convendría, en
consecuencia, definir cómo y cuáles serían sus competencias y ámbitos de
acción. Asimismo, no queda duda, que a nivel del Municipio sería el encargado
de gestionar en las instancias pertinente los aspectos relativos al patrimonio
cultural y el municipio debería revaluar su acción, partiendo de este
principio, como asesor imprescindible en esta materia para el Municipio. El
cronista es el custodio del patrimonio cultural municipal.
Precisiones conceptuales
En la Constitución Bolivariana se encuentran una serie de
conceptos sobre los cuales es necesario reflexionar, puesto que quienes hayan
transitado por la legislación cultural venezolana, buscando luces que puedan
clarificar conceptos sobre los cuales apoyar una gestión cultural, fácilmente
pueden comprobar que, en muchos casos, los constituyentes convertieron en
normativas constitucionales, legislaciones anteriormente existentes. Baste
cotejar, por ejemplo el artículo 36, ordinal 17 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal y el artículo 178, ordinal 5º, donde se encuentra el mismo texto de
la ley “actividades e instalaciones culturales y deportivas”, como competencia
municipal e igualmente sucede con la Ley Orgánica de Descentralización (Art. 6,
ord. 5) y el art. 165 de la constitución.
Entre otros, en la constitución se hallan los conceptos
de derecho a la cultura, patrimonio moral, patrimonio cultural, patrimonio
arqueológico, patrimonio histórico, patrimonio público, memoria histórica de la
Nación, la historia y la geografía, elementos históricos y culturales, acervo histórico
de la nación, valores culturales.
Surge, entonces, irremisiblemente la pregunta ¿El
constituyente tenía claro cada uno de estos conceptos como especificidades
distintas o, sencillamente, en la carrera contra el tiempo, nunca se deliberó
acerca de las diferentes nociones emitidas allí, desde la perspectiva del
epísteme? ¿Cuál era, para caer en un lugar común, el “espíritu del
constituyentista”? ¿Proteger el patrimonio cultural en su totalidad?
Es necesario revisar
detenidamente el Artículo 99, donde se plantea el fundamento esencial del
espíritu constituyentista, el cual reza:
Los valores de la cultura constituyen un bien
irrenunciable del pueblo venezolano y un derecho fundamental que el Estado
fomentará y garantizará, procurando las condiciones, instrumentos legales,
medios y presupuestos necesarios. Se reconoce la autonomía de la administración
cultural pública en los términos que establezca la ley. El Estado garantizará
la protección y preservación, enriquecimiento, conservación y restauración del
patrimonio cultural, tangible e intangible, y la memoria histórica de la
Nación. Los bienes que constituyen el patrimonio cultural de la Nación son
inalienables, imprescriptibles e inembargables. La Ley establecerá las penas y
sanciones para los daños causados a estos bienes.
El citado artículo plantea, de manera clara, lo referente
al patrimonio cultural, partiendo de “autonomía de la administración cultural
pública”, llegando a garantizar “la protección y preservación, enriquecimiento,
conservación y restauración del patrimonio cultural, tangible e intangible, y
la memoria histórica de la Nación”, cuyo patrimonio declara como “inalienables,
imprescriptibles e inembargables”. Para el constituyente son elementos
semejantes. La diferencia parece haberse establecido al copiar, casi
textualmente, normas anteriores sin someterlas a una clarificación
epistemológica. Sin embargo, conviene preguntar ¿Que se entiende por
“patrimonio cultural”?
Para ello es
necesario acudir a la definición de la UNESCO, en la Declaración de México, en
1975, parágrafo 23, donde establece:
El patrimonio cultural de un pueblo comprende las obras
de sus artísticas, arquitectos, músicos, escritores, sabios, así como las
creaciones anónimas, surgidas del alma popular, y el conjunto de valores que
dan un sentido a la vida. Es decir, las obras materiales y no materiales que
expresan la creatividad de ese pueblo: la lengua, los ritos, las creencias, los
lugares y monumentos históricos, la cultura, las obras de arte y los archivos y
las bibliotecas
El constituyente debió pensar en eso —o en algo similar a
eso— cuando realizó el decreto citado y no a ninguna condición legal especial.
Asimismo la Constitución Bolivariana, en diferentes
Capítulos, establece deberes y derechos que hacen referencia, de una u otra
manera, al patrimonio cultural. Entre ellos se encuentran los siguientes
capítulos: “Del Poder Público Estadal”, “De los Derechos Culturales y
Educativos”, “De los Derechos Económicos”, “De los Derechos de los pueblos
indígenas”, “De los Derechos Ambientales”, “De los Deberes”, “De la Competencia
del Poder Público Nacional”, “Del Poder Público Estadal”, “Del Poder Público
Municipal”, “De los Principios de Seguridad de la Nación”. La mención de estos
capítulos parece significativa puesto que da una idea de cuánta importancia el
constituyentista le otorgó al patrimonio cultural, puesto que si creó un
capítulo denominado “De los Derechos Culturales y Educativos”, le está
otorgando una categoría constitucional que permite, al ser violentado dicho
derecho, solicitar un amparo constitucional que permita su protección.
Igualmente, al
ubicarlo el los tres niveles del poder público —nacional, estadal y municipal—
está afirmando que es competencia concurrente y al ubicarlo en el capítulo “De
los Principios de Seguridad de la Nación”, está afirmándose que la cultura es
un elemento estratégico para la seguridad y defensa de la nación. No es, pues,
un componente insignificante para el proceso y el proyecto de país.
Dimensión cultural del desarrollo
La misma Declaración de México de la UNESCO tocó un
aspecto muy importante como lo es la “dimensión cultural el desarrollo”, donde
se considera fundamental en el tomar patrimonio cultural como esencial para
fortalecer los principios de independencia, la soberanía y la identidad de las
naciones, asumiendo tanto los parámetros cuantitativos como cualitativos de
crecimiento, ya que el desarrollo auténtico parte de la satisfacción de las
aspiraciones espirituales y culturales del hombre, persiguiendo el constante bienestar
y la satisfacción constante de cada uno sin afectar el prosperidad colectiva.
Como legislar en el ámbito estadal —o estatal — y
municipal
Las premisas
anteriores plantean la necesidad de conjugar elementos legislativos de
diferentes niveles, pariendo de los acuerdos o convenios validamente suscritos
por la nación los cuales pueden denominarse como internacionales o
supranacionales. Las normativas de la nación —Constitución, Leyes Orgánicas, Leyes, Reglamentos,
Decretos, Acuerdos y Resoluciones —; de los estados —Leyes, Reglamentos, Decretos,
Acuerdos y Resoluciones— y de los municipios —Ordenanzas, Acuerdos, Decretos, Resoluciones,
Reglamentos—.
Estos elementos
pudieran plantearse de la siguiente manera, a través de un cuadro sinóptico
|
Se plantea, entonces, partir de lo general a lo
específico. Es decir, mientras las normativas supranacionales mantienen un
elevado nivel de abstracción conceptual, las normativas nacionales van dando
definiciones más específicas hacia las dimensiones político-territoriales
menores, en cuyos casos la legislación debe ajustarse a cada uno de estos
niveles. Es decir, si los pactos, acuerdos o convenios internacionales son
dados a nivel conceptual-abstracto,
deben irse puntualizando las características que identifican la nación
en las pautas legislativas que le corresponde, de allí se determinan las
potencialidades de los estados y los municipios en las normativas respectivas.
Sin embargo, en las especificidades pueden existir
elementos que por sus características especiales, ya sea por su antigüedad,
belleza, u originalidad puede constituirse en un bien de interés de un espacio
mayor. Así una manifestación patrimonial puede llegar a convertirse en
patrimonio cultural de un estado, uno del estado en Monumento o bien de interés
de la nación y, un patrimonio nacional en patrimonio mundial. En el caso
venezolano se tienen el ejemplo de Coro y la Ciudad Universitaria (UCV), de
Caracas, los cuales fueron declarados por la UNESCO como Patrimonio Mundial
dela Humanidad.
FUENTES
Linárez Benzo, Gustavo
(2000, 16 de octubre). Aproximación a la
Constitución del Estado Cojedes. Palabras en el Foro realizado en el
Palacio del Consejo Legislativo Regional del Estado Cojedes el del año 2000,
organizado por el Consejo Legislativo conjuntamente con la Comisión de Estado
designada para la redacción de la Constitución Regional. Transcripción de
Xiomara Carolina Liberto y María Teresa Avancine, con notas de Armando González
Segovia. Reproducción fotostática.
UNESCO (1975).
Declaración de México.
Venezuela, República Bolivariana de. Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.453 de
la República Bolivariana de Venezuela. Caracas, viernes 24 de marzo de 2000.
Venezuela, República de. Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia
de Competencias del Poder Publico. Gaceta Oficial N° 4.153 de fecha 28 de diciembre de 1989
Venezuela, República de. Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural. Gaceta
Oficial Nº Extraordinario 4.623, de fecha 03 de septiembre de 1993.
Venezuela, República de. Ley Orgánica de Régimen Municipal. Gaceta Oficial N° 4.109 de fecha 15 de
junio de 1989.
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